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鄧峰 :國資監管應放棄一城一地的得失

時間: 2018-10-02 21:06:54 來源: 《南方周末》  網友評論 0
  • 過去的國資監管模式存在什么樣的問題,未來應該如何改革。南方周末記者專訪了北京大學法律經濟學研究中心主任鄧峰。

來源:《南方周末》


導 語

過去的國資監管模式存在什么樣的問題,未來應該如何改革。南方周末記者專訪了北京大學法律經濟學研究中心主任鄧峰。

1

“最不壞的方案”


南方周末:目前,各級國有投資、運營公司紛紛成立,是在模仿新加坡的淡馬錫模式嗎?


鄧峰:我認為不能把這些國資管理公司的設立看成是淡馬錫模式的確立,這涉及如何深層次理解淡馬錫。


首先淡馬錫所面臨的投資市場,是一個國際化的、有著非常多私企在其中的市場。淡馬錫作為公有企業,好比是一條鯨魚生活在私有世界的汪洋大海中。但是中國現有的資本市場是分割的,有外資和內資企業的區分,內資、外資的進入、出來,都有各種各樣的限制。流通的公開股權市場,就是證券市場,60%的股份直接或間接被國家持有。中國如果搞淡馬錫,就像一條鯨魚,生活在一個小池塘中,游不動的。


另外,績效衡量也是一個問題。現在的國資監管過于看重一城一地的得失,這是一種比較傳統、陳舊的財富觀,關心的仍然是實物資產,“管人管事管資產”。而淡馬錫是以市值、回報率等股東收益來衡量其經營得失的。


最后,淡馬錫能夠生存是依賴于專業的、市場化的投資和管理模式。而目前中國的國資監管沒有市場約束,沒有治理良好的公司應當有的分權制衡機制的約束,也不會應對和處理大量的國際慣例。


如果按照淡馬錫的模式,或者是政府或者是人大下面,應該有一個總控公司,這個總控公司應該是一個法定機構,比如淡馬錫,是由總理親自任命的。中國沒有這樣一個機制,因為我們的國家太大,國有資產太多。在現實中,也仍然處在一個政出多頭的局面。好在現在所有人都看到了原來管理體制的弊端,也算是一個底線的共識。原來的管理是“管人管事管資產”,全方位地限制國企,這是不合理的,要給國企松綁,要進行國有資產管理中所有者層面的改革,也就是政府如何作為股東來進行管理。以前改的都是企業層面,現在是在股東層面進行改革。


南方周末:那么,淡馬錫模式需要哪些制度條件?


鄧峰:淡馬錫的第一個前提條件是要有一套很好的文官系統,能夠有效地按照專業的視角去篩選好的投資,有良好的授權和追責機制。


其實國資委也是做過很多嘗試努力的。比如2003年國資委成立不久,就試圖從國際人才市場中招聘海外歸來的高管人員管理國有企業,但是這與現有制度之間存在著非常大的落差,沒有實際效果。最典型的沖突,像高管限薪就是一個。


第二要有一個足夠大的、充分的、可流動的資本市場或者股權管理市場。


第三是在管理的時候,要按照一般國際通行的公司治理進行各方權利、義務的分配。比如在公司內部權利的分配上,能夠真正貫徹董事會集體決策機制,而不是董事長一人說了算。


中國的公司法是2005年修訂的,2005年的公司法又僅僅是1993年版本的小修。但是1993年的版本就是為國企量身定做的,也就是說,現有的公司治理,本來就是服務于國企的。這個公司法的治理規則強化了股東會中心,強化了一城一地得失的物權式國資管理思維。


南方周末:淡馬錫是否就代表著國企改革的終極方向?


鄧峰:我認為不是的。淡馬錫只是新加坡這樣一個小國的成功模式。世界上制度化存在的既有國有企業,又在市場中以一個市場主體獲得投資收益的國家只有兩類:第一類是海灣的君主制國家,不適用于我們。第二類只有俄羅斯、新加坡和中國。所以,新加坡的淡馬錫是極其例外的一個模式。


1988年國企改革推行第二輪承包制的時候,財政部組織了一個考察團前往新加坡。他們回來后提交了一系列報告,提出了新加坡模式的改革方案,這個方案在當時國有企業改革中,是相對比較溫和的一種改革方式,后來逐漸變成一個標準模板。


現在世界各國都進行了一系列國企改革,包括金磚四國,尤其是巴西,這些改革基本模仿了英國電信(British Telecommunication,下稱BT)的改革模式。并不能說BT模式就能徹底解決問題,英國也存在非常多對國有企業的爭論。但目前來看,BT模式是最不壞的一個方案,既可以進行改革,又不會引起大的經濟動蕩,如股市崩潰,乃至社會動蕩,如下崗失業。不引起這些,就說明BT模式也是比較溫和的。


BT剛開始改革的時候,英國擔心這么一個龐然大物一下子全部分給民眾,會沖擊現有的資本市場。所以,BT改革采用了增發股票的方式,大約45%賣給民眾,政府持有剩余55%。但政府的這部分股權,第一不投票,第二不分紅,只保留了一票否決權這一項權利,當這個公司改變性質比如投資主業發生變化時,加以干涉。這就實現了完全的市場化改革。


南方周末:財政部下設中央匯金投資有限責任公司監管著中國的金融國企,并以目前改革方向管資本著稱,為什么匯金模式相對成功?能否復制?


鄧峰:先說匯金模式為什么成功。當初國資委設立的時候,只負責管理國企股權,但是金融、證券類國有企業是高度專業化的,很難把股權和具體的企業管理行為分開,所以當時中國提出要建立一個金融國資委甚至是證券國資委,中國人民銀行實際上采用了這個改革模式。企業國有資產法在2007年出臺的時候,是把金融類單列的,也就是說沒有納入國資委的管理系統。


匯金模式之所以能夠成功,是因為銀監會和中國人民銀行替它管了。這兩個部門能力很強,行業準入很嚴格,處罰也很嚴格。再加上中國投資拉動的增長模式,政府有能力補充資本金,錢都是先劃到匯金,再由匯金補充到各大銀行。錢是非常重要的潤滑劑,使得這個系統得以有效運轉。


匯金在形式上滿足了管資本的方式。

  • 第一它表面上是進行市值管理,但實際上從來沒有出現過國有銀行虧損以及股權流動,所以其實并沒有經受過真正的考驗。

  • 第二它形式上采用了派出董事的模式,似乎借助了董事會的決策機制,但是這個董事會決策機制,究竟在多大程度上發揮了作用,實際上也很難說。


現在看,匯金模式有兩個特色制度

  • 第一是派出董事制度。就是說匯金不發文,因為它不是一個有權制定規則的機關,所以它只是派出人,表面上尊重了董事會的治理機制

  • 第二,對于匯金認為不合適的下屬企業行為,有一個警示函制度,就是以書面的方式告訴對方,哪一些做法是有問題的。這兩個都不算是什么根本性的改革經驗。


匯金的成功,實際上是金融這個產業的成功。可是如果在所有領域都推行匯金模式,就會出現國資委所擔心的局面,有可能會失控,因為不是每一個原來的業務管理部門,都有能力像銀監會和中國人民銀行一樣深入到具體的管理上,所以匯金模式是很難復制的。

2

國企究竟應該以什么為中心


南方周末:2003年國資委成立后,對國有資產管理體制來說,是一項很大的進步,為什么后來卻很難再推動進一步改革?


鄧峰:整個法律規則大都是建立在防止國有資產自由流動的基礎之上。所以現在在實際商業生活中,會出現這樣一種情況,普通公司的股權交易適用一套規則,國有股權的交易又適用另外一套規則,最后形成了兩個市場。法律也是如此,諸如公司法、合同法以及物權法的司法解釋,都有一些單獨的條文,專門針對國有資產、國有股權,包括要求它進場交易,要求它必須采用特定的形式,必須要履行一定的步驟,內部的審批程序極其復雜。


其實按照2007年出臺的企業國有資產法,里面所需要審批的內容是比較少的。當時制定法律的時候,我也作為專家參加了第一輪的征求意見。但是,國資委本身也是一個造法機關,后來實現了自我擴張,我們對行政權又沒有很好的約束。


國資委雖然是主要推手,但是這個異化也不能百分之百地歸咎于它。因為我們也有一個不合理的追責制度,再加上很多混亂的影響,比如國有資產流失的口號,就強化了這個系統,把國資監管規則越做越細,越來越復雜。


另外一個根本的原因是,我們本身就沒有把自由流動看得很重要。當然,這里有很多制度約束條件,比如國企承擔大規模員工就業等社會責任,如果從國企改成民企,就會出現一些社會問題。


而且國企為什么要放棄自己的控制權?直接融資在中國的融資結構中比例很低,雖然中國的證券市場有世界上第二大市值,但是市值占GDP的比例只有40%左右,美國、日本都是將近200%。中國主要是靠借款這種間接融資,而國有企業利用它的優勢,可以很容易就從銀行獲得貸款。


還有一個根深蒂固的問題,是在股權上附著的一個控制權。中國有一種股東中心主義的天然導向,比如我是一個控股股東,公司就是我說了算。其實應該股東是股東,公司是公司,股東和公司之間按照合同行使權利,而不應該有超出合同的權利。但是一旦放棄控制權,又會引發更大的、關于所謂國有資產不能流失的命題。所以控制權只能獲得,不能放棄。


南方周末:如果不應該以股東為中心,應該以什么為中心?


鄧峰:如果只是從公司治理的角度來說,除了中國,世界各國至少在法條上的表述都是以董事會為中心的。只有中國的公司法有一條明確地說,股東會是公司的權力機關。當然對權力機關怎么解釋,還可以再討論。但是在實際的操作過程中,可以看到股權不夠分散,股權的流動性比較差,對大股東的鉗制比較弱,公司的獨立性、規范性不夠。


但是我們也可以看到中國的法律界也在這個方向上不斷努力,設立了很多的規則,包括最早引進獨立董事,也是為了鉗制大股東,保護中小股東,但是這些力量仍不足以對抗大股東。


南方周末:在公司治理層面,有一個約定俗成的說法,好的改革方向就應該是所有權和經營權相分離,這種說法對不對呢?


鄧峰:所謂的所有與經營的分開,實際上是有不同的含義的。這個說法是由伯利和米恩斯兩位哈佛教授在《現代企業與私有財產》里最早提出來的一個現象,可他們當時說的意思是說,大型公司實際運營的權力是由商業精英,也就是經理人控制的,而股東此時是處于一個弱勢的狀態,所以他們把這個現象稱之為所有權與經營權的分離。


但是中國所謂的所有權與經營權相分離,實際上是指向下授權管理,是政府所有權派生的,壓根不存在獨立于股東的一個高級管理人團隊。


兩權分離只是一個事實,但不是一個標準。合理的公司治理其實很難有一個很有效的判斷標準。學術界公認的有兩個很重要的指標,一個是能夠持續地為股東帶來收益;第二個就是不光為股東帶來收益,而且要注重公司本身,成為一個良好的社會公民,在現實生活中對周邊的各個群體都應該有合理的回報,或者妥善的對待。要么是股東價值最大化,要么是公司價值最大化。


南方周末:回到一個微觀的問題上,像聯通這樣的央企通過混改引入民營戰略投資者,目的是改善公司治理,但是否存在國有股權被稀釋而不公平的問題?


鄧峰:從某種意義上來說,它是不公平的,包括BT模式也有不公平的地方,買了股票的人才會受益,沒買股票的人受不了益。有限責任也是一個不公平的機制,股東行為導致公司破產,卻不用還債權人的錢。但是只有有了這個前提,大企業才會出現,法律從債權人保護轉向了投資者保護,為的就是激勵企業家去做很多事情。


看起來真正的徹底公平就是休克療法(把國企股權平均分給每一個人),但它只是在某一個時刻是公平的,最后俄羅斯出現了經濟寡頭,它是公平的嗎?


所以,在追求公平的過程中,永遠都是要放棄哪一部分的問題。我們今天的制度就是要激勵一部分人有更大的貢獻。入股聯通的私企可能搶奪了其它私企的機會,但歸根結底,我們是希望把聯通這個蛋糕做大。就像千金買馬骨,正是因為民企能夠獲得超出一般人的收益,它才有積極性去奮斗。


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本文來源:《南方周末》 作者: (責任編輯:七夕)
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